Opinión: Anteproyecto de ley “que establece el control, la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones sin fines de lucro”

1. Autoridad de aplicación

Los legisladores proyectistas intentan agregar nuevas cargas al de por sí ya inflado Ministerio de Economía y Finanzas, al nombrarle como órgano estatal encargado de la aplicación de la Ley, conforme al artículo 3, sin contar con personal capacitado, recursos técnicos, normativos ni económicos para el efecto.

Es oportuno destacar aquí que el ámbito natural de las organizaciones sociales se encuentra al amparo del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

Así está consagrado por otra Ley anterior:    la nro. 836/1980 del “Código Sanitario”. En su Libro V “Del Bienestar Social” contiene los siguientes artículos:

“Artículo 281.- El Ministerio fomentará la creación de entidades de bien social que propendan a la cooperación de la población mediante programas de solidaridad y trabajo voluntario.

Artículo 282.- El Ministerio llevará el registro de las entidades de bien social, públicas o privadas, autorizará su funcionamiento y controlará sus actividades”.

Ya está todo dicho.

A nuestro criterio, y lo venimos diciendo desde un lustro, una dependencia del MSPyBS debería convertirse en la entidad rectora de las entidades sin fines de lucro – ESFL, para que el estado paraguayo les brinde, en este orden de prioridades:

• seguridad,
• estabilidad,
• cohesión, y
• posibilidades de desarrollo.

Lo inversamente contrario a las pretensiones de los proyectistas de la proyectada Ley “de control, la transparencia y la rendición de cuentas de las organizaciones sin fines de lucro”.

El órgano rector de las ESFL requerirá, sin dudas, de una dotación de recursos presupuestarios y por sobre todo, con un enriquecimiento técnico que le permita constituirse inicialmente en un órgano de dirección y supervisión de las organizaciones sociales, para migrar a una entidad autónoma y autárquica, con la participación de los involucrados, como es el Instituto Nacional de Cooperativismo (INCOOP) para el sector cooperativo. Recordemos que anteriormente dicho Instituto fue una dependencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El MEF no está en condiciones ni le corresponde regular a las organizaciones sociales, que son asociaciones de personas y no de capitales.

Para eso está la división del trabajo y los ámbitos naturales de atención a los diversos sectores del quehacer nacional.

2. Registro

El artículo 4 del proyecto de Ley establece la creación de un “Registro Nacional de organizaciones sin fines de lucro (OSFL) , dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas”. Dicho Registro ya existe y está a cargo del Instituto de Bienestar Social del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

Esta dependencia se denomina oficialmente “Dirección General del Instituto de Bienestar Social”; fue creada por Decreto del Poder Ejecutivo nro. 4674/1999.

Se define a sí misma como el “ente encargado de velar por el bienestar social de la ciudadanía, asumiendo el compromiso de contribuir en el diseño y la aplicación de planes y programas en materia de desarrollo social que posibiliten el mejoramiento de la calidad y el nivel de vida de las personas, a través de los

servicios sociales de atención integral, que garanticen el acceso, la gratuidad, la calidad y calidez de atención, en el marco de derecho y salud con equidad, partiendo de la base de la universalidad, integralidad, equidad y participación”.

La Dirección General del Instituto de Bienestar Social se compone de 4 (cuatro) Direcciones, una de las cuales es la Dirección de Registro de las entidades sociales.

Por Resolución nro. SG 739/2017 del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, se aprueba el “Reglamento de registro y autorización de funcionamiento e inspección de las entidades de bien social sin fines de lucro”, disponiéndose además su implementación y aplicación.

Si no todas las entidades sin fines de lucro están inscriptas en este Registro es por deficiencias normativas, pues no hay castigos en caso de no hacerlo y sólo la cumplen aquellas que reciben fondos públicos.

Leamos. Ilustrémonos. Aprendamos. Conozcamos. Entendamos.

3. Constitución, cláusulas y documentos obligatorios.

El artículo 5 del proyecto de Ley es francamente perturbador.

Arranca con la obligación que todas las entidades sin fines de lucro se constituyan por “escritura pública”, con cláusulas equiparables a las de una Asociación inscripta de capacidad restringida.

Aquí viene una laguna: ¿qué se hará con la Escritura? Se supone que debería inscribirse en la Dirección General de los Registros Públicos, dependiente del Poder Judicial.

Con este articulado se carga una pesada mochila a modestas entidades que no tienen vocación registral y cuya creación es aprobada en instancias administrativas, tales como las comisiones vecinales, comités de productos agrícolas, etc.

Incluso será extensiva a la propia Iglesia Católica, que carece de vocación registral, y entre bromas y en serio solemos decir que “hace 2.000 años , su fundador, Jesucristo, olvidó ir a la Escribanía” y las escribanías aún no existían.

Más adelante, una redacción que raya lo infantil habla de “la obligación de llevar balance”. Se entiende que refiere a los estados financieros, que con las nuevas normas internacionales de Contabilidad para el sector lucrativo serán, en este orden: a) el Estado de Resultados, b) el Balance de situación financiera, c) el Estado de flujo de efectivo, d) el Estado de variación de los Activos netos (adaptación) y e) las notas a los estados financieros. Se incluye la comparabilidad, en los cuatro primeros, de al menos dos ejercicios incluyendo el último que se expone.

Para el fisco constituye la obligación 948 presentación de estados financieros para quienes tributen por régimen general del impuesto a la renta empresarial.

Prosigue el proyecto con la obligación de “Actas de Asamblea y de los órganos de dirección y administración”. ¿Los rubricará el MEF?. Pues, ¡debería haber una instancia que lo haga!. Ya que estamos, ¿rubricará también los libros contables?. Otra laguna más.

A continuación obliga a “contar con un Código de Ética”, adaptado de las normativas SEPRELAD para varios sujetos obligados, entre ellos el sector organizaciones sin fines de lucro. Tiene su costo. ¿Cuál será el castigo de no contar con el mismo?.

Y la novedad principal y clave para el morbo de los parlamentarios: “un Libro de Registro del financiamiento nacional o extranjero, público o privado”. ¿Acaso no basta con los libros contables y sociales?. Este “libro” es dable sólo para quienes no saben leer ni interpretar lo que ya está escrito. También tendrá su costo; o ¿lo tendrá que absorber el pobre, afiligido y bombardeado Contador?.

4. Transparencia.

Con el título rimbombante de “transparencia”, en el artículo 6, lo que en realidad interesa a los congresistas que presentan el proyecto de Ley es conocer la “lista pormenorizada de todos los profesionales, técnicos, especialistas, personal de cualquier índole, otras OSFL o de cualquier otra persona jurídica, nacionales o extranjeros, que sean contratados o de cualquier manera cumplan tareas o presten servicios vinculados al uso y destino de los fondos que reciban las OSFL”.

Aparte del “libro de Registro de financiamiento”, quieren otra lista. ¿Más trabajo gravoso para el Contador?.

Esa información la tiene disponible el estado paraguayo a través de la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios – DNIT, por Resolución General 90/2021, por la que se presentan todos los comprobantes de ventas, compras, ingresos y egresos, sean de generación electrónica o manual.

5. Rendición de cuentas y Supervisión.

Los artículos 7 y 8 enlazan al Ministerio de Economía y Finanzas para recibir “informes semestrales” y supervisar a todas las entidades sin fines de lucro del país. Estimamos son unas 20.000, como mínimo.

Si el Paraguay tiene 238 comunas y por cada municipio hay 10 clubes de fútbol en promedio, tendríamos 2.380 clubes, entre formalizados y no formalizados.

La Iglesia Católica cuenta con 363 parroquias y 1612 centros de atención pastoral, sin contar colegios parroquiales ni de congregaciones religiosas.

¿Para qué los informes semestrales?.    ¿Qué harán con esa información?.

¿Estará vinculada a alguna cosa útil y relevante para la sociedad paraguaya, que no sea la aplicación de multas y sanciones?.

Ah!. No nos olvidamos del Contador: dos informes semestrales más al “santo botón” y de seguro, sin cobrar por eso. ¡Yupi!.

6. Advertencias, amenazas y sanciones.

Desde el artículo 9 hasta el 14 se encara el régimen punitorio contra las entidades sin fines de lucro que de alguna forma incumplan con este proyecto de Ley.

Vale decir 6 de un total 14 artículos normativos de este proyecto de Ley, que equivalen al 43%, los legisladores proyectistas se dedican a formular advertencias, amenazas y sanciones.

El artículo 9 prohibirá a los organismos y entidades del estado, municipalidades, las entidades binacionales, así como a cualquier entidad o empresa pública a “firmar ni ejecutar acuerdos, convenios de empréstitos, donaciones ni ningún otro instrumento jurídico con una OSFL, si estas (Sic.) no están inscriptas en el Registro Nacional de organizaciones sin fines de lucro”.

Los señores legisladores proyectistas al parecer desconocen que las entidades sin fines de lucro no ejecutan empréstitos con el estado y son contadísimas las ESFL que apenas y dificultosamente lo hacen con el sistema financiero.

Tampoco las entidades públicas están facultadas para donar a las ESFL.

Lo que hacen las entidades públicas es transferir fondos con las consecuentes responsabilidades por su ejecución, conforme a las normas de administración financiera del estado, a las relativamente pocas ESFL que acceden a fondos públicos y menos aún de las que dependen totalmente de dichos recursos para mantener los servicios a sus poblaciones beneficiarias. Caso de albergues de ancianos, refugios de mujeres objeto de trata, comedores populares, etc.

El artículo 10 encara la posibilidad de sanciones a las personas al frente de la “dirección, administración, control y fiscalización” de las ESFL y el artículo 11 prevé la realización de un “sumario administrativo” conforme a “la ley de procedimientos administrativos”.

La invocada Ley sería la nro. 6715/2021, que entró en vigencia desde el 29 de septiembre de 2022 y hasta la fecha no estaría aún reglamentada por el Poder Ejecutivo.

Llama poderosamente la atención su alcance, definido en el artículo 2do: “Ámbito de aplicación.

Esta Ley se aplicará a los procedimientos y actos administrativos de todos los Organismos y Entidades del Estado cuando realicen función administrativa.

Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables también a las personas físicas o jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, por virtud de concesión, licencia o autorización estatal.”

Palabras más, palabras menos, con este proyecto de Ley se considerará a las ESFL como organismos o apéndices del estado. (¿?).

El artículo 12 del proyecto de Ley se refiere a “Sanciones a las OSFL” con esta gradación:

“a) Apercibimiento.

• Multa de cien a mil salarios mínimos mensuales….
• Suspensión de sus actividades por el término de uno año.
• Cese definitivo de sus actividades y cancelación de su inscripción en el Registro de las OSFL”.

Las multas para personas jurídicas, con valores presentes, serían entre Gs. 268.000.000 y 2.680.000.000. No se aclara qué destino tendrían las multas.

En cuanto a la suspensión de actividades: ¿con qué autoridad lo haría el MEF?.

¿Se encargará el estado paraguayo de la población beneficiaria que quede eventualmente a la deriva por estas medidas?.  Creerlo sería mucha ficción.

Finalmente, en cuanto al cese definitivo, si esto no es decretar la muerte de la ESFL, entonces ¿qué es?. Ni la dictadura stronista en la cúspide de su rancia vigencia no se animó a tanto.

A su vez, el artículo 13 se titula sobre “Sanciones a persona físicas”: “a) Apercibimiento.

• Multa de veinte a quinientos salarios mínimos mensuales…
• Remoción del cargo e inhabilitación ….por un período de cinco a diez años.
• Inhabilitación para el ejercicio de cargos en el sector público, organismos y entidades autónomas y descentralizadas por un período de cinco a diez años.”

Las multas para personas físicas, serían entre Gs. 53.600.000 y 1.340.000.000.

¿Con qué criterios?. ¿Qué autoridad moral tendría el estado paraguayo y sus personeros de turno para imponer estas sanciones?.

Finalmente, eso de las inhabilitaciones para ejercer cargos públicos, ¿se dirige a la posibilidad de neutralizar liderazgos emergentes del sector social hacia nuevas formas de hacer política?. Pruebas no tenemos, tampoco dudas.

7. Reglamentación y vigencia.

Los artículos 15 al 17 del proyecto de Ley son simplemente protocolares para el cierre de la normativa. Sin embargo, el artículo 15 concede 60 días al Poder Ejecutivo para su reglamentación.

Con el uso y abuso de la “aplanadora” de votos que cuenta un sólo sector en ambas Cámaras del Congreso Nacional, no sería raro otro tratamiento y aprobación a tambor batiente y sin debate ni participación ciudadana, como se ha realizado con la reciente Ley de Superintendencia de Jubilaciones, supuestamente en cumplimiento a un compromiso con el Fondo Monetario Internacional, el cual traía aparejada la “reforma de la Caja Fiscal” que ni siquiera ha sido considerada por los Poderes Ejecutivo y Legislativo.